最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部公布了《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），將從2015年1月1日起實(shí)施。

最高人民法院專職審判委員會(huì)委員、研究室主任胡云騰表示，《意見(jiàn)》依據(jù)法律規(guī)定和立法精神，結(jié)合未成年人受到家庭監(jiān)護(hù)侵害后發(fā)現(xiàn)難、起訴難、審理難、安置難等實(shí)際問(wèn)題，對(duì)有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題，作出了具體規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化了《未成年人保護(hù)法》、《民法通則》等相關(guān)法律規(guī)定，明確了行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的工作程序和工作內(nèi)容。

“這項(xiàng)政策具有歷史性意義，將開(kāi)啟我國(guó)未成年人保護(hù)工作的新起點(diǎn)，我國(guó)《民法通則》、《未成年人保護(hù)法》中有關(guān)撤銷失職未成年人監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)，這項(xiàng)沉睡了28年的法律條款，終于被激活，那種面對(duì)孩子在家庭遭受嚴(yán)重傷害而無(wú)可奈何的局面，終將結(jié)束。”全國(guó)律協(xié)未成年人保護(hù)專業(yè)委員會(huì)主任、北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華對(duì)中國(guó)青年報(bào)記者表示。

明確公安、民政、法院、檢察院職責(zé)

《意見(jiàn)》規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的對(duì)侵害未成年人權(quán)益的全面調(diào)查和應(yīng)急處置制度。

以往，很多基層公安機(jī)關(guān)面對(duì)類似案件時(shí)，除非造成重傷死亡等嚴(yán)重后果，要追究刑事責(zé)任，否則，一般都是批評(píng)教育了事。而在撤銷監(jiān)護(hù)人資格的民事訴訟中，受到家庭因素的影響，取證也將非常困難。《意見(jiàn)》規(guī)定了公安機(jī)關(guān)接到涉及監(jiān)護(hù)侵害行為的報(bào)案、舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)“立即出警處置”，“應(yīng)當(dāng)依照法定程序，及時(shí)、全面收集固定證據(jù)，保證辦案質(zhì)量。”公安機(jī)關(guān)案發(fā)時(shí)及時(shí)全面收集證據(jù)，將為后續(xù)案件處理打下扎實(shí)基礎(chǔ)。

為保障部門之間的有效銜接，《意見(jiàn)》規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)將受監(jiān)護(hù)人侵害的未成年人護(hù)送至未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)在五個(gè)工作日內(nèi)提供案件偵辦查處情況說(shuō)明。”在申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格的訴訟中，“有關(guān)單位和人員向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院申請(qǐng)出具有關(guān)案件證明材料的，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院應(yīng)當(dāng)提供證明案件事實(shí)的基本材料或者書(shū)面說(shuō)明。”

佟麗華表示，目前在處理很多侵害未成年人的案件時(shí)，包括2013年發(fā)生的“南京兩女童餓死案件，最大問(wèn)題就是孩子沒(méi)有被帶離危險(xiǎn)場(chǎng)地，繼續(xù)遭受暴力，繼續(xù)忍受饑餓。

“處理未成年人受到家庭傷害案件時(shí)非常重要的一點(diǎn)，就是首先要考慮孩子的安全。如果孩子存在人身危險(xiǎn)，就要及時(shí)將孩子帶離，先暫時(shí)安置到安全場(chǎng)所。”

《意見(jiàn)》規(guī)定，“公安機(jī)關(guān)在出警過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)未成年人身體受到嚴(yán)重傷害、面臨嚴(yán)重人身安全威脅或者處于無(wú)人照料等危險(xiǎn)狀態(tài)的，應(yīng)當(dāng)將其帶離實(shí)施監(jiān)護(hù)侵害行為的監(jiān)護(hù)人，就近護(hù)送至其他監(jiān)護(hù)人、親屬、村（居）民委員會(huì)或者未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，并辦理書(shū)面交接手續(xù)。未成年人有表達(dá)能力的，應(yīng)當(dāng)就護(hù)送地點(diǎn)征求未成年人意見(jiàn)。”

《意見(jiàn)》同時(shí)規(guī)定，“對(duì)身體受到嚴(yán)重傷害需要醫(yī)療的未成年人，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先行送醫(yī)救治，同時(shí)通知其他有監(jiān)護(hù)資格的親屬照料，或者通知當(dāng)?shù)匚闯赡耆司戎Ｗo(hù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展后續(xù)救助工作。”

由公安機(jī)關(guān)及時(shí)將孩子帶離危險(xiǎn)場(chǎng)所，該送醫(yī)的及時(shí)送醫(yī)，該安置的及時(shí)安置，有助于有效保障孩子生命健康的基本權(quán)利。

佟麗華認(rèn)為，以往基層公安機(jī)關(guān)辦理類似案件時(shí)，最大顧慮就是，如果追究了侵權(quán)監(jiān)護(hù)人的責(zé)任，那么，誰(shuí)來(lái)照顧孩子？由于很多親屬甚至基層民政部門都不愿意照管，為了避免孩子無(wú)人照管，公安機(jī)關(guān)一般也就是批評(píng)教育，這事實(shí)上導(dǎo)致了違法者很少受到處罰。

《意見(jiàn)》規(guī)定，“未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接收公安機(jī)關(guān)護(hù)送來(lái)的受監(jiān)護(hù)侵害未成年人，履行臨時(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任。”

這一條款盡管簡(jiǎn)明，但意義重大。它關(guān)鍵是明確了民政部門所屬的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，為司法機(jī)關(guān)依法辦理案件、追究侵權(quán)人法律責(zé)任解除了后顧之憂。

胡云騰介紹說(shuō)，近幾年來(lái)，最高人民法院在針對(duì)婦女的家庭暴力領(lǐng)域試點(diǎn)人身保護(hù)裁定制度，《意見(jiàn)》中的五個(gè)條款全面引入了這一制度。

《意見(jiàn)》規(guī)定了未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)或者其他臨時(shí)照料人可以根據(jù)需要，在提起撤銷監(jiān)護(hù)人資格的訴訟前或者訴訟中，向未成年人住所地、監(jiān)護(hù)人住所地或者侵害行為地人民法院申請(qǐng)人身安全保護(hù)裁定；明確了人身保護(hù)裁定的法律依據(jù)以及48小時(shí)作出裁定的制度；明確了人身保護(hù)裁定的具體內(nèi)容；規(guī)定了違反人身保護(hù)裁定的法律后果，輕則罰款、拘留，重則可能追究刑事責(zé)任。

撤銷失職監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)有了法律依據(jù)

2013年6月，南京兩名幼童餓死事件發(fā)生后，5位律師曾向南京市江寧區(qū)民政局、街道辦、公安局及婦聯(lián)遞交了《信息公開(kāi)申請(qǐng)表》，申請(qǐng)公開(kāi)這些部門是否及時(shí)依據(jù)《未成年人保護(hù)法》向法院申請(qǐng)撤銷女童母親樂(lè)某的監(jiān)護(hù)資格。

“我們?cè)?月15日收到了回復(fù)，4部門都稱‘信息無(wú)法提供’。”申請(qǐng)者之一、山東泉舜律師事務(wù)所律師王玉琴對(duì)結(jié)果表示失望，但她對(duì)這樣的答復(fù)并不意外。“我國(guó)現(xiàn)行的撤銷未成年人監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格（以下簡(jiǎn)稱“撤銷監(jiān)護(hù)人資格”）的法律，在實(shí)踐中不具有可操作性。”王玉琴說(shuō)。

《未成年人保護(hù)法》第53條規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)的未成年人的合法權(quán)益，經(jīng)教育不改的，人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請(qǐng)，撤銷其監(jiān)護(hù)人的資格，依法另行指定監(jiān)護(hù)人。”《民法通則》第16條則規(guī)定了法院另行指定未成年人監(jiān)護(hù)人的范圍，即未成年人的祖父母、外祖父母，兄、姐以及關(guān)系密切的其他親屬、朋友。如果沒(méi)有前述人員，則由未成年人的父母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。上述規(guī)定也被視為目前我國(guó)撤銷監(jiān)護(hù)人資格的法律依據(jù)。

監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷這一法律規(guī)定多年來(lái)被稱作“睡美人”條款。2014年9月，福建省仙游市人民法院作出裁定，撤銷了一個(gè)母親對(duì)親生兒子的監(jiān)護(hù)人資格，將孩子從家庭暴力陰影中解救出來(lái)。這也是近30年來(lái)，監(jiān)護(hù)權(quán)被撤銷唯一的案例。

北京致誠(chéng)律師事務(wù)所律師韓晶晶分析，盡管撤銷監(jiān)護(hù)人資格的制度在我國(guó)法律上已確立多年，但這個(gè)制度一直處在沉睡狀態(tài)，此類案件在實(shí)踐中極少。她還表示，法律對(duì)申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)資格的主體未作出明確規(guī)定，監(jiān)護(hù)人資格被撤銷后，未成年人能否獲得有效安置，不明確。此外，還缺乏明確、具體的撤銷監(jiān)護(hù)人資格的程序性規(guī)定。“只有將這些內(nèi)容予以補(bǔ)充和完善，這項(xiàng)制度才有可能行之有效。”

《意見(jiàn)》明確了哪些單位或個(gè)人有權(quán)提起訴訟，在原有《民法通則》第16條規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加規(guī)定了共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委、學(xué)校等團(tuán)體和單位有權(quán)提起訴訟。《意見(jiàn)》對(duì)“民政部門及其設(shè)立的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)”單獨(dú)規(guī)定，并在相應(yīng)條款中強(qiáng)調(diào)和明確，比如在第30條第2款規(guī)定，“對(duì)于監(jiān)護(hù)侵害行為符合本《意見(jiàn)》第35條規(guī)定情形而相關(guān)單位和人員沒(méi)有提起訴訟的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)書(shū)面建議當(dāng)?shù)孛裾块T或者未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)向人民法院申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格。”在沒(méi)有其他單位或個(gè)人提起訴訟的情況下，民政部門及未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)能夠承擔(dān)兜底責(zé)任。

《意見(jiàn)》以列舉加兜底條款的形式，規(guī)定了法院可以撤銷監(jiān)護(hù)人資格的具體情形，被申請(qǐng)人有性侵害、出賣、遺棄、虐待、暴力傷害未成年人，嚴(yán)重?fù)p害未成年人身心健康的；拒不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)長(zhǎng)達(dá)六個(gè)月以上，導(dǎo)致未成年人流離失所或者生活無(wú)著的；脅迫、誘騙、利用未成年人乞討，經(jīng)公安機(jī)關(guān)和未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)等部門三次以上批評(píng)教育拒不改正，嚴(yán)重影響未成年人正常生活和學(xué)習(xí)等情形之一的，人民法院可以判決撤銷其監(jiān)護(hù)人資格。

沒(méi)有合適人員和其他單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，由其所屬兒童福利機(jī)構(gòu)收留撫養(yǎng)。這種政府“兜底”的制度，同樣解除了法院判決此類案件時(shí)的后顧之憂。

基層未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)力量能否承載

長(zhǎng)期關(guān)注未成年人權(quán)利保護(hù)的佟麗華介紹說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)有救助站有1891個(gè)，基本覆蓋了所有地市級(jí)城市，但很多縣里還沒(méi)有救助站，專門的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)只有274個(gè)，很多縣域的救助機(jī)構(gòu)，一般也就只有3名左右的工作人員。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家應(yīng)該在未成年人救助保護(hù)等社會(huì)領(lǐng)域有更多的資金投入，至少要保障每個(gè)縣有一家救助機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的未成年人救助保護(hù)專業(yè)人員。

在民政等部門辦理監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)未成年人權(quán)益案件中，不論是教育輔導(dǎo)、調(diào)查評(píng)估等工作，還是調(diào)查取證、決定是否提起訴訟以及訴訟過(guò)程，都需要大量專業(yè)兒童保護(hù)社工和律師的參與。但是，目前我國(guó)還缺乏這樣的專業(yè)力量。民政部門應(yīng)該整合資源，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，盡快培育、發(fā)展專業(yè)的兒童保護(hù)類社會(huì)組織，培養(yǎng)、發(fā)展專業(yè)的兒童保護(hù)社工和法律人才。

民政部社會(huì)事務(wù)司司長(zhǎng)張世峰表示，民政部門存在著機(jī)構(gòu)建設(shè)缺位、設(shè)施薄弱、人員不足、專業(yè)隊(duì)伍緊缺等諸多困難，目前許多縣還沒(méi)有未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，今后要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)培訓(xùn)，提高工作隊(duì)伍素質(zhì)。民政部門與社會(huì)組織、社區(qū)、社工的工作有密切聯(lián)系，要充分發(fā)揮他們的力量，共同推進(jìn)工作開(kāi)展。

本報(bào)北京12月23日電