7市（區(qū)）試點1年多應(yīng)訴率提高，“民告官”后“能見官”漸成風潮，但官員思路仍待轉(zhuǎn)換

行政首長出庭應(yīng)訴制：指行政訴訟中，被訴訟機關(guān)單位的法定代表人或主持工作的負責人或分管負責人要出庭應(yīng)訴。

“民告官”后“能見官”漸成風潮。去年2011年7月，根據(jù)扎實推進社會管理創(chuàng)新、實現(xiàn)“法治廣東”的目標，由省紀委、省依法治省辦、省法院、省政府法制辦等4個單位牽頭，決定選擇深圳、佛山、中山市，深圳福田區(qū)、佛山南海及順德區(qū)、江門鶴山市等7個市（區(qū)），建立“行政首長出庭應(yīng)訴機制”，這在全國的省級機關(guān)中尚屬首次。如今，該項工作試點已有1年多，進展如何？試點過程中碰到哪些難題？

南方日報記者日前了解到，目前該試點工作進展順利，行政首長出庭應(yīng)訴率不斷提高，但其中暴露出的一些問題，如行政首長的思路轉(zhuǎn)換問題，仍有待進一步解決。“從現(xiàn)在試點的情況看，我們的一些行政首長認識還不到位，坐在法庭上，就渾身不自在。其實當被告并不丟人，反而更是尊重法律、依法行政精神的體現(xiàn)。”省人民法院行政庭庭長付洪林如是說。

◎2011年，由省紀委、省依法治省辦、省法院、省法制辦四家單位聯(lián)合建立行政首長出庭應(yīng)訴機制，在全國的省級機關(guān)中尚屬首次。

◎“行政首長出庭應(yīng)訴”將機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部從幕后推到臺前，在應(yīng)訴過程中直面矛盾、直面相對人，促使他們具體了解本機關(guān)執(zhí)法情況，有助于行政與司法的良性互動。

◎目前在試點地區(qū)的行政訴訟案件中，機關(guān)負責人尚未實行全部出庭應(yīng)訴；各地區(qū)工作開展不平衡，市一級行政機關(guān)出庭應(yīng)訴率高于區(qū)一級行政機關(guān)，深圳、佛山等地執(zhí)行力度較強。

應(yīng)訴率提高

上半年佛山全市兩級政府首長出庭率達95%以上，其他試點地區(qū)數(shù)據(jù)也明顯“向好”

“這樣子出庭，其實已經(jīng)是第三次了。我是搞技術(shù)出身的，法律專業(yè)上的事雖然不太懂，但我覺得，出庭應(yīng)訴的收獲很多。”佛山市順德區(qū)國土城建和水務(wù)局副局長黃杰光這樣告訴記者。近日，一起市民狀告佛山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局的案件，在佛山市中級人民法院行政庭開庭審理，黃杰光作為被告方的委托代理人出庭應(yīng)訴。

原告羅某是佛山市順德區(qū)倫教街道居民。今年6月，原告在查詢房產(chǎn)檔案時發(fā)現(xiàn)，原本屬于自己的房產(chǎn)，卻早在2年多前過戶登記到了其妻子、本案的第三人馮某名下。原告認為，該房產(chǎn)是他的婚前財產(chǎn)，而自己從未辦理任何變更房產(chǎn)登記的手續(xù)，是馮某在房產(chǎn)登記材料上偽造了他的簽名，并使用他的身份證明，蒙蔽了被告。而作為被告的管理局方面則提出，據(jù)房地產(chǎn)登記窗口工作人員回憶，羅某確于2009年8月親自到窗口在夫妻析產(chǎn)申請書上簽名、按指模，工作人員也核對了羅某的身份證、結(jié)婚證。

按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局的工作規(guī)定，轉(zhuǎn)移房產(chǎn)登記必須由雙方本人持有關(guān)材料到場辦理。法庭的爭議焦點，恰恰在于僅憑兩位證人——登記窗口工作人員的視覺觀察，難以鑒別持有證件的人是否就是羅某本人，轉(zhuǎn)移房產(chǎn)登記的意愿是否出于羅某也就無從確定。對于黃杰光，雖然當庭并未得出判決結(jié)果，卻使他清楚意識到本部門工作中的一大問題：亟須完善對重要財產(chǎn)轉(zhuǎn)移意愿的認證程序，在登記窗口應(yīng)以視頻錄像等技術(shù)手段，確保轉(zhuǎn)移登記程序的嚴謹。

據(jù)了解，在“行政首長出庭應(yīng)訴”的試點地區(qū)——佛山市順德區(qū)，區(qū)政府及其各工作部門行政首長主動適應(yīng)、主動運用出庭應(yīng)訴制度，積極組織工作人員旁聽庭審、學習法律知識，樹立應(yīng)訴意識。佛山市高明區(qū)、禪城區(qū)行政機關(guān)的出庭應(yīng)訴率分別達到75%和70%。在今年3月的工作會議中，佛山市市長劉悅倫（同時兼任該市依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長）就要求各政府部門善用法治手段處理和解決問題，將依法行政貫穿于政府工作的各個環(huán)節(jié)；他還強調(diào)，行政首長出庭應(yīng)訴要加強考核問責，力爭今年出庭應(yīng)訴率達80%以上。

記者了解到的最新數(shù)據(jù)是：今年上半年佛山全市兩級政府按規(guī)定首長應(yīng)出庭應(yīng)訴的為119件，已開庭117件，實際出庭112件，出庭率達95%以上。其他試點地區(qū)的數(shù)據(jù)也明顯“向好”。

避免走過場

將官員從幕后推到臺前，在應(yīng)訴過程中直面矛盾，有利于官民和解，提高行政辦事效率

行政訴訟，一般指因具體行政行為侵犯原告合法權(quán)益而對行政主體提起的訴訟，俗稱“民告官”。在行政訴訟中，被告是集體，代表政府和公權(quán)力，而原告往往是個體，相對處于弱勢地位，古語曾說“民告官理虧三分”，老百姓對“民告官”案多有“官官相護”的隱憂。也因此，“行政首長出庭應(yīng)訴”剛一提出就遭到了各方的質(zhì)疑，有觀點認為，這樣的“出庭應(yīng)訴”不過是“作秀”、“走過場”，并不能根本上改變行政訴訟的現(xiàn)狀。

省法院行政庭付洪林庭長介紹，2011年，佛山市兩級法院行政案件的和解撤訴率分別為41.5%、35%，大大高于往年。國內(nèi)其他省份也有同樣的經(jīng)驗，從2010年開始試驗“行政首長出庭應(yīng)訴”的河南省，全省法院行政訴訟案件和解或調(diào)解撤訴率達48.5%。

今年7月9日，佛山禪城法院連續(xù)受理了6起不服交通行政處罰決定案。起因是，曾某和朋友劉某分別多次駕車經(jīng)過“張槎一路——華寶北路路口”時壓到白實線，為此收到了6張罰單，曾、劉二人遂以佛山市公安局禪城分局交通警察大隊作為被告，提起行政訴訟。

為爭取雙方充分溝通，徹底解決爭議，法院立即通知被告行政首長出庭應(yīng)訴。今年8月6日上午，被告派出主管業(yè)務(wù)的副大隊長何少堂出庭。

何少堂親自參與部分辯論。庭后，法院立即組織雙方到涉案路口勘驗，發(fā)現(xiàn)車輛按照交通指引行駛極易構(gòu)成違章，原因是該路口的交通指示標線因歷史原因存在與路面設(shè)施不協(xié)調(diào)等問題。何少堂認識到被告的處罰存在不合理之處，主動提出與原告協(xié)調(diào)和解。最終以被告撤銷處罰、原告表示諒解結(jié)案。結(jié)案后，被告根據(jù)法院的司法建議，由領(lǐng)導(dǎo)出面，協(xié)調(diào)交通、規(guī)劃等部門，三天內(nèi)就將阻礙通行的花基往后鏟除至適合通行。

法院方面稱，何少堂的出庭應(yīng)訴，既解決了原告的個案問題，還促進了被告協(xié)調(diào)其他行政機關(guān)，填補了交通規(guī)則在涉案路口的漏洞，避免了更多潛在的行政糾紛。

法官介紹，相比一般的委托代理人，行政機關(guān)負責人熟悉其部門的業(yè)務(wù)，更無需在行政機關(guān)和法院間打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)等批示，有把握根據(jù)相對人的要求妥善解決糾紛，行政機關(guān)負責人在庭上的現(xiàn)場“拍板”有利于官民和解，提高行政辦事效率。“行政首長出庭應(yīng)訴”將機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部從幕后推到臺前，在應(yīng)訴過程中直面矛盾、直面相對人，促使他們具體了解本機關(guān)執(zhí)法情況，有助于行政與司法的良性互動。

如何硬約束

佛山規(guī)定未出庭應(yīng)訴考核扣分，震懾作用明顯

有關(guān)負責人介紹，目前“行政首長出庭應(yīng)訴”仍存在一些問題，如，在試點地區(qū)的行政訴訟案件中，機關(guān)負責人尚未實行全部出庭應(yīng)訴；各地區(qū)工作開展不平衡，市一級行政機關(guān)出庭應(yīng)訴率高于區(qū)一級行政機關(guān)，深圳、佛山等地執(zhí)行力度較強。

在試點階段，各個試點地區(qū)根據(jù)客觀情況，由地方自行設(shè)計應(yīng)否出庭應(yīng)訴的具體規(guī)定。那么，哪些案件應(yīng)該出庭應(yīng)訴？去年1月，佛山市政府開始實行《佛山市行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》，其中清楚地規(guī)定了這項機制的適用范圍，《辦法》第六條規(guī)定，行政訴訟案件有以下四種情形時，行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴：本單位本年度第1件第一審行政訴訟案件，以后累計每5件出庭應(yīng)訴1件；重大、復(fù)雜或人民法院認為確有需要出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件；對本單位行政執(zhí)法活動可能產(chǎn)生重大影響的行政訴訟案件；同級政府要求出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件。

隨后，佛山市印發(fā)《2011年佛山市市級機關(guān)績效與作風建設(shè)考評實施細則》，明確將有無按《辦法》出庭列為市級機關(guān)考核項目，負責人沒有按規(guī)定出庭應(yīng)訴的，每宗扣0.1分，區(qū)一級單位依此類推，此類扣分，將決定行政機關(guān)的績效排名，因此，對行政機關(guān)有很大的震懾作用。

2011年，三水市行政首長出庭應(yīng)訴機制的執(zhí)行力度明顯偏弱。按規(guī)定，應(yīng)出庭應(yīng)訴的案件有9件，實際出庭1件，出庭應(yīng)訴率僅為11.1%。在考核扣分的鞭策下，2012年上半年，三水市這項工作的狀況大為好轉(zhuǎn)，行政首長出庭應(yīng)訴率達到了100%。

從制度設(shè)計

保證依法行政

■專家說法

暨南大學法學院教授劉文靜指出，在現(xiàn)階段，行政機關(guān)負責人在行政訴訟中出庭應(yīng)訴，意味著向全社會公開宣告他（她）本人愿意代表本單位依法履行訴訟義務(wù)、承擔相關(guān)法律后果，這是對依法行政工作的最有力重視。劉文靜表示，這并不是要讓行政機關(guān)負責人去做法律專家的事，但作為當事人的“現(xiàn)場感”，對行政機關(guān)負責人今后在相關(guān)決策上的影響力，是任何工作匯報所無法替代的。同時，行政首長的出庭，也體現(xiàn)了對行政審判工作的尊重，對于提升行政審判的水平以及落實生效裁判的執(zhí)行，也將是極大的促進。

“從法律意義上講，行政訴訟本質(zhì)上是單純對行政行為的合法性審查。但要完善我們的行政服務(wù)與管理，僅僅做到合法是遠遠不夠的，如果行政首長能夠出庭應(yīng)訴，情況就完全不一樣。庭審可以帶動他們思考，促進對本機關(guān)工作的合理性審查，從新的高度為保證依法行政進行制度設(shè)計。”對于行政首長出庭應(yīng)訴機制的作用，有著多年行政訴訟經(jīng)驗的律師李鼎有更深一層的理解。

付洪林也指出：“應(yīng)該承認，我們這么龐大的一個行政系統(tǒng)，難免犯一些小錯誤，犯錯誤并不可怕，可怕的是不能面對錯誤。‘行政首長出庭應(yīng)訴’不僅有利于單獨案件中矛盾的解決，更有利于整個這一類問題的解決。在庭審過程中，負責人作為被告自然會清楚認識到，工作中有哪些不徹底、不完善的，通過這種認識，解決掉一類問題，矛盾糾紛也就不會再發(fā)生了，遠比類似的行政訴訟官司打10次有效。如此反過來使我們依法行政的水平不斷提高，有一天行政訴訟案件真正減少了，正說明我們的行政系統(tǒng)達標了。” ( 戎明昌 實習生 趙岳行 通訊員 范貞 唐紅娟)