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建立地方稅體系是解決系統性矛盾的根本

2012-07-11 14:42:10 來源:中國日報
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2012年是解決中國地方債務的關鍵一年,如何根本性化解地方債務風險、解決土地財政綁架房地產宏觀調控、中央地方兩級財源分配失衡等一系列難題,都使得改革中國財稅體制走到了極為重要的“關口”。

數據顯示,2011年和2012年兩年債務到期將占10萬億元債務的43%左右,總額約4.6萬億元。2012年可能出現非常大的融資缺口,因為大部分的地方債是以地方融資平臺和抵押貸款形式存在的,其大都投向大型項目和基礎設施,這些項目周期長、見效慢,地方財政將出現極大困難。而最新數據顯示,由于中央房地產調控的堅定推進,2011年全國130個城市土地出讓金總額為18634.4億元,同比減少13%,許多城市的土地財政收入降幅非常明顯,如何既要化解地方債務融資風險,又要解決擺脫土地財政依賴,并解決事權和財權匹配嚴重失衡的問題,已經是擺在中國政府面前的最大難題。

事實上,中國地方財政失衡問題由來已久,中央和地方財權與事權的非對稱性和不平衡發展,使地方政府長期面對資金缺口是地方債務問題的根源。1994年分稅制改革搭建了市場經濟條件下中央與地方財政分配關系的基本制度框架,是中國經濟體制改革的重要一步。通過此次分稅制改革增強中央政府可調控財力和財政轉移支付的能力,中央財政稅收體系得到了加強。

然而,由于地方政府要承擔大量的公共事務支出,財權與事權的不匹配以及地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄,必然導致財政捉襟見肘,為了平衡支出,地方政府不得不尋找另外財源以彌補收支失衡,因此,土地財政和債務性融資成為地方財政的普遍模式。盡管中國現行的《預算法》等有關法律嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債,但事實上各級地方政府大都在不同程度上地方政府不顧自身償債能力擴大赤字,舉債度日或負債運行,且這些債務大多處于隱性狀態。

在這樣對土地高度依賴的背景下,中國房地產調控就難以得到有效的推進,土地財政成為國家房地產調控的最大阻力近10年來,各地土地出讓金收入迅速增長,在地方財政收入中比重不斷提升。20012003年,全國土地出讓金達9100多億元,約相當于同期全國地方財政收入的35%2009年中國土地總收入達1.59萬億元,相當于同期全國地方財政總收入的46%左右。房地產捆綁著土地財政和土地金融,這樣低效率的投資,房地產泡沫,以及對地方政府融資平臺的資金支持,都會使銀行的貸款質量惡化,這也使得宏觀調控要背負著承擔地方債務風險的巨大隱患。而今,在中央明確堅持房地產調控的當下,各地方政府又在“蠢蠢欲動”試圖給房地產市場松綁,所謂“上有政策,下有對策”,這很可能使前期的調控努力,毀于一旦。

因此,解決這一系列的矛盾根本還在于健全地方稅體系為目的的財稅體制改革。地方稅收是地方財政收入的主要來源,努力提高地方稅收占稅收總收入的比重,擴大地方政府理財空間和調控能力,為地方財政化緣才是化解風險的根本之策。

在地方稅制建設和中央、地方政府間稅權的劃分上,國外已有較成熟的經驗。美國盡管債務風險也比較嚴重,但美國財稅體制的設計依然有許多可以借鑒之處。首先,美國是三級財政劃分制度。在美國聯邦制的政治架構下,政府體系是一個由聯邦政府、州政府及州以下的諸多層次和數量的地方政府組成的三級政府體系。美國聯邦政府與州政府、地方政府之間均沒有行政隸屬關系,實行自主治理,各級政府都有明確的事權和財權,實行以分別立法、財源共享、自上而下的政府間轉移支付制度為特征的分稅制。

其次,依據公共服務劃分財政支出。美國按照公共物品的功能性、層次性等特征分別由聯邦政府、州政府或地方政府提供。聯邦政府的支出項目包括國防、人力資源、物質資源、凈利息、其他用途和未分配沖減性收入等六大項。州和地方政府財政支出主要包括教育、公路建設、公共福利、衛生保健、公共基礎設施等,提供公共物品和公共服務的分工十分明確。

最后就是在分工基礎上的“財源共享”的分稅制體系。美國聯邦政府開征的稅種包括個人所得稅、社會保障稅、公司所得稅、遺產與贈與稅、消費稅和關稅。州政府開征的稅種包括銷售稅、個人所得稅、公司所得稅、消費稅、財產稅、遺產與贈與稅、資源稅和社會保障稅。地方政府開征的稅種包括財產稅、銷售稅、消費稅、個人所得稅、公司所得稅和社會保障稅。各級政府之間稅收收入所占比重根據各自的經濟發展情況有所不同。聯邦政府的稅收收入以個人所得稅和社會保障稅等所得稅為主,州政府的稅收收入以銷售稅為主,地方政府的稅收收入則以財產稅為主,這給地方政府比較穩定的征稅空間。

盡管中美兩國的政治體制和經濟體制有非常大的差異,但借鑒有益經驗,加快建立中國地方稅體系已經到了刻不容緩的時候了。

 

(國家信息中心預測部副研究員 張茉楠)

 

來源:中國日報 編輯:鄧京荊

編輯:鄧京荊 標簽: 地方稅體系
 
 
 

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