由于沒有制度保障，民眾利益訴求機制不健全，可能導致官員的承諾不符合實際，甚至出現(xiàn)違反民意的“政績工程”

近來，有關官員承諾的報道引起了社會上的熱議。從目前有關報道來看，一些地方的官員承諾取得了較好的效果，所承諾的事項絕大多數(shù)都得到了落實，相對于人們所熟知的政府“門難進、臉難辦、話難聽、事難辦”的衙門作風，官員承諾在政壇掀起了一股清風，讓人覺得久違的公仆形象又回到了現(xiàn)實之中。

這種承諾制起碼在兩個方面值得稱道：一是承諾大都反映了老百姓的切身利益，如民工子女義務教育免費入讀公辦學校、農村戶戶通路和自來水、發(fā)展大棚種植增加農民收入等。并且，這些承諾很具體，不講諸如“努力”、“力爭”等套話、官話，而是用非常具體的可量化指標，易于衡量。二是對承諾動真格。表現(xiàn)在通過電視等媒體向社會公開，并與干部的考核掛鉤，引入公眾評議的機制。如果沒有兌現(xiàn)承諾，將會受到諸如誡勉談話、扣減獎金等懲罰，從而使承諾不流于形式。因此，這種承諾制對于重拾政府信用，樹立執(zhí)政為民的形象，建設責任政府和服務政府都具有重要的意義。

追根溯源，承諾是現(xiàn)代民主制度運行過程中的一個基本元素。一個民選的政治家和官員要想獲得成功，就必須有自己的施政綱領，向選民作出承諾，告訴選民如果自己當選，將會為社會帶來什么樣的福利。如果承諾能獲得選民的認同，就能夠順利當選。然后，選民還要在政治家和官員的任期中檢驗這些承諾，再決定在以后的選舉中是否仍然把票投給他。但是，由于政治本身的復雜性，一些承諾往往無法兌現(xiàn)，承諾成了“空頭支票”，久而久之，人們普遍對政治產生冷漠感，也導致了政府威信的下降。

在中國的政治制度框架中，承諾機制大量存在。例如，每屆政府都要向人民代表大會報告工作，接受人民代表的質詢和檢驗。只不過，到目前為止，由于人大制度還存在不完善之處，使得憲政內的政府承諾沒有發(fā)揮其應有的作用。近年來，一些民生問題如義務教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、收入分配不公、腐敗現(xiàn)象等比較突出，社會矛盾尖銳，都與存量承諾機制的失靈有關。新的增量官員承諾的出現(xiàn)，則可以在一定程度上彌補存量承諾機制的不足。

但是，新的官員承諾最容易使人質疑的，一是它能否長久，二是如何保證承諾與民意始終保持一致。如果沒有法律和制度的保障，這種形式的官員承諾就可能重復“人治”的老路，它取決于某個領導的主觀好惡，可能出現(xiàn)“運動式”推進和“曇花一現(xiàn)”的危險。當新領導不認同時，也許它就壽終正寢了。另外，由于沒有制度保障，民眾利益訴求機制不健全，可能導致官員的承諾不符合實際，甚至出現(xiàn)違反民意的“政績工程”。還有一點需要注意的是，政府要回歸自己的職能本位，著力提供公共物品和公共服務，而不能干預市場范圍調節(jié)的事務。像上述提到的，官員發(fā)動農民發(fā)展大棚種植，其本意可能是好的，但如果無視市場規(guī)律，導致農產品賣不出去，這樣不僅會傷害農民的利益，甚至還會損害政府的形象，結果是好心辦了壞事，勞而無功。

因此，可以看出，官員承諾是一種發(fā)展趨勢，是現(xiàn)代民主政治、民主行政的必然要求，但不能靠“人治”、“運動式”推動，應該將之納入到法制化軌道。就中國國情而言，一是要完善人民代表大會制度，使選民選出的代表能夠真正代表民意，然后充分發(fā)揮人大作為國家權力機關在政權框架中的核心作用，使政府承諾受到國家根本制度的剛性約束，這樣一方面可以使政府的承諾實現(xiàn)常態(tài)化和制度化，也可以使政府承諾建立在堅實的民意基礎之上。二是完善其他民眾訴求機制，如通過民意調查、聽證會、民主協(xié)商、決策公開征詢意見等實現(xiàn)決策的民主化和科學化，克服政府承諾的長官意志。三是加強制度建設，建立“陽光政府”，如政府政策、措施和目標的公開、財政預算決算公開、政府運作過程公開等，實現(xiàn)政府承諾的公開化。四是轉變政府職能，強化政府提供公共物品和公共服務能力，禁止政府越俎代皰干涉市場調節(jié)范圍的事務，提高政府承諾的公共性和科學性。五是強化問責機制，使承諾不流于形式。除了完善人大這一根本的橫向問責機制外，還需要完善縱向的問責機制，實現(xiàn)承諾與問責的掛鉤，其中最重要的一點是問責公開化，包括問責的形式、標準、結果公開等，以便于社會的監(jiān)督。(作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授、博導陳天祥)