分類推進事業單位改革是繼農村改革、國有企業改革和政府機構改革之后的又一項重大改革，事關經濟社會發展全局，任務十分艱巨，會遇到一些難點問題。解決這些問題，要準確把握中央精神，結合改革實踐進行積極探索
4月16日，《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(以下簡稱指導意見)正式公開發布，引起社會各界極大反響。作為我國進入全面建設小康社會關鍵時期黨中央、國務院作出的一項重大決策，2011年3月下發的指導意見是指導當前和今后一個時期事業單位改革的綱領性文件。
根據指導意見的部署，在清理規范基礎上，事業單位的分類工作即將開始，一些先行先試的地方和部門已經完成了模擬分類，有的地方還完成了實際分類工作。從實踐操作層面看，這項改革面對著不斷凝聚共識、增強改革動力和積極穩妥推進的考驗和挑戰。
近期，帶著分類推進事業單位改革中一系列社會聚焦的熱點問題，《瞭望》新聞周刊專訪了中央機構編制委員會辦公室(以下簡稱中央編辦)副主任張崇和。3月2日和4月10日，中組部、中央編辦、國家行政學院共同舉辦了省部級領導干部分類推進事業單位改革專題研討班，以及廳局級公務員分類推進事業單位改革研討班。在這兩次研討班上，張崇和進行了精彩的輔導和講解。
面對本刊記者的專訪，他表示，分類推進事業單位改革是繼農村改革、國有企業改革和政府機構改革之后的又一項重大改革，事關經濟社會發展全局，任務十分艱巨，會遇到一些難點問題。解決這些問題，要準確把握中央精神，結合改革實踐進行積極探索。
系統把握頂層設計
全面掌握中央精神
分類推進事業單位改革，是繼農村改革、國企改革和政府機構改革之后，黨中央、國務院不斷完善改革總體布局的又一重大決策，順應了時代發展的需要，順應了人民群眾的良好期盼
《瞭望》：您如何看待這次改革的重大意義？
張崇和：分類推進事業單位改革，是繼農村改革、國企改革和政府機構改革之后，黨中央、國務院不斷完善改革總體布局的又一重大決策，順應了時代發展的需要，順應了人民群眾的良好期盼。要充分認識到，這項改革是深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是加快轉變發展方式，促進經濟更好更快發展的迫切需要，是轉變政府職能，建設服務型政府的重要舉措，是提高事業單位公益服務水平，加快各項社會事業發展的客觀需要。
《瞭望》：這次改革指導思想有什么特點？
張崇和：指導意見提出，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業發展為目的，以科學分類為基礎，以深化體制機制改革為核心，總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩步推進，進一步增強事業單位活力，不斷滿足人民群眾和經濟社會發展對公益服務的需求。
這一指導思想，特別強調了改革的目的是促進公益事業發展，而不是簡單地減人、減機構、甩包袱，更不是把事業單位搞小變弱。這有利于統一思想、形成共識，解除廣大事業單位職工的疑慮，充分調動各方面參與改革、支持改革的積極性和主動性。
《瞭望》：指導意見提出了2020年的總體目標和2015年的階段性目標，如何處理改革目標的遠近結合？
張崇和：分類推進事業單位改革是一個長期的艱巨任務，不能急于求成、一蹴而就，必須循序漸進、分步實施。指導意見提出到2020年的總體目標，是建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。這個總體目標，一是充分體現了與2020年實現全面建設小康社會目標相銜接，與建立社會主義市場經濟體制的要求相適應，與建立中國特色社會主義行政管理體制的目標要求相聯系；二是充分體現了中央關于切實加強公共服務、逐步實現基本公共服務均等化的一貫要求，體現了人民群眾對提高公益服務水平的新期待。
指導意見還提出了到2015的階段性目標，即在清理規范基礎上完成事業單位分類，承擔行政職能事業單位和從事生產經營活動事業單位的改革基本完成，從事公益服務事業單位改革取得明顯進展，社會力量興辦公益事業的制度環境進一步優化。落實這個階段性目標，重點是針對目前公益事業發展和事業單位運行方面存在的突出矛盾和問題，對體制機制的關鍵環節進行改革，力求一段時間內見到成效，為實現總體目標奠定基礎。
同時，具體到每項改革任務，也不是一步到位，而是分年度完成，分步驟實施，這樣有利于穩妥推進。組織實施中，需要各地區各部門按照中央確定的目標，根據地區、行業、部門實際，遠近結合，先易后難，統籌推進。
創新體制機制促進公益事業發展
要將社會功能作為唯一標準，不以機構名稱、經費形式、人員管理方式等作為分類標準，防止公益類向行政類擠、經營類向公益類靠。對兼有不同類別屬性的復合型事業單位，可按主要職責任務和發展方向確定類別，對其他職能進行調整。已經改革和正在改革的教育、科技、文化、衛生、新聞出版等行業的事業單位，也應按照指導意見精神，結合行業體制改革實際，科學確定類別，做好銜接
《瞭望》：按照指導意見要求，劃分事業單位類別，需要注意哪些方面？
張崇和：指導意見明確，要按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動、從事公益服務三大類別。同時，根據職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的單位細分為公益一類和公益二類，公益一類主要承擔基本公益服務，公益二類主要承擔一般性公益服務。
科學劃分類別，是事業單位改革的基礎。按照指導意見和相關配套文件規定，事業單位分類的原則是政事分開、事企分開，分類的依據是社會功能。在實際分類中，需要把握以下幾點：一要按標準嚴格劃分類別。要將社會功能作為唯一標準，不以機構名稱、經費形式、人員管理方式等作為分類標準，防止公益類向行政類擠、經營類向公益類靠。二要合理劃分復合型事業單位類別。對兼有不同類別屬性的復合型事業單位，可按主要職責任務和發展方向確定類別，對其他職能進行調整。三要做好與行業體制改革的銜接。已經改革和正在改革的教育、科技、文化、衛生、新聞出版等行業的事業單位，也應按照指導意見精神，結合行業體制改革實際，科學確定類別，做好銜接。
《瞭望》：公益類事業單位改革的重中之重是什么？
張崇和：公益類事業單位體制機制創新是改革的核心，是改革的重中之重，事關改革的成敗。為此，指導意見特別強調，要以創新體制機制為核心，以促進發展為目的，強化公益屬性，激發生機活力，促進公益事業發展，切實為人民群眾提供更加優質高效的公益服務。需要創新的體制機制重點包括，創新管理體制、創新法人治理結構、創新人事制度、創新收入分配制度、創新社會保險制度、創新財政投入機制、創新監督機制，等等。
《瞭望》：創新管理體制的核心任務是什么？
張崇和：事業單位改革既要改事業單位本身，又要改政府管理體制。創新管理體制重點是實行政事分開，理順政府與事業單位的關系。對此，指導意見提出了明確要求。
一是轉變政府職能。要求行政主管部門創新管理方式，減少對事業單位的微觀管理和直接管理，強化制定政策法規、行業規劃、標準規范和監督指導等職責。這一要求，對于解決目前行政主管部門對事業單位管得過多過死等問題，具有很強的針對性。
二是探索管辦分離。要求面向社會提供公益服務的事業單位，積極探索管辦分離的有效實現形式，落實事業單位法人自主權，確保公益屬性。這一要求，主要是為了解決目前政府部門對事業單位管了許多管不了也管不好的事，行業主管部門直接舉辦和管理的事業單位過多，既當“運動員”又當“裁判員”，“只管腳下、不管天下”等問題。
三是創新機構編制管理。重點是改革和完善機構編制管理制度，根據不同類型事業單位的特點和運行規律，實行差別化管理，按照基本公共服務和公益服務的要求，科學制定機構編制標準，合理控制總量，著力優化結構，建立動態調整機制，強化監督管理。國辦印發的《關于創新事業單位機構編制管理的意見》講得比較具體，總的方向是，今后對公益一類繼續實行審批制，對公益二類在制定機構編制標準的基礎上實行備案制。
《瞭望》：怎樣建立新型的事業單位法人治理結構？
張崇和：建立事業單位法人治理結構，重點應包括以下幾個方面。一是建好理事會。理事會是決策和監督機構，負責本單位的發展規劃、財務預決算、重大業務、章程擬訂和修訂等決策事項，按照有關規定履行人事管理方面的職責，并監督本單位的運行。理事會要有廣泛的代表性，一般由政府有關部門、舉辦單位、事業單位、服務對象和其他有關方面的代表組成。
二是建好管理層。管理層是理事會的執行機構，向理事會負責，按照理事會決議自主履行日常業務管理、財務資產管理、工作人員管理等職責，定期向理事會報告工作。管理層要精干高效，一般由事業單位的行政負責人及其他主要管理人員組成。
三是訂好章程。章程是法人治理結構的制度載體，是理事會、管理層的運行規則，也是有關部門對事業單位進行監管的重要依據。
四是建好制度。科學建立和不斷完善相關制度，包括事業單位人事制度、收入分配制度、社會保障制度和財政支持政策，保障法人治理結構順暢運行。
建立法人治理結構是事業單位管理的一項重大制度創新，需要先行試點、逐步推進。近年來，一些地方在醫藥衛生體制改革和文化體制改革中進行了探索，深圳、廈門、鞍山、蕪湖、昆明等地公立醫院改革在這方面積累了一些經驗。中央國家機關的事業單位也開展了這方面試點工作。去年組建的國家食品安全風險評估中心，就采取了理事會模式。
《瞭望》：指導意見對完善財政政策提出了哪些要求？
張崇和：事業單位改革、公益事業發展，都離不開財政的強有力支持。在這方面，指導意見提出了三個方面的改革要求。一是加大財政對公益事業發展的支持力度，促進基本公共服務逐步實現均等化，加快建立健全公共財政政策體系，著力構建財政支持公益事業發展的長效機制，形成多渠道籌措資金發展公益事業的投入機制。
二是改革和完善財政支持方式。按照國家政策和以事定費的原則，對不同類型事業單位實行不同的財政支持辦法。公益一類給予經費保障，公益二類給予經費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持。
三是推進預算管理、政府采購和國有資產管理改革，確保財政資金和國有資產使用規范、安全、有效。
《瞭望》：創新監督機制有哪些內涵？
張崇和：在落實事業單位法人自主權的同時，還要確保事業單位不偏離公益目標，必須加強監督，創新監督機制。這些年，一些事業單位亂收費、吃回扣、權錢交易等問題日益顯現，反腐倡廉形勢也比較嚴峻，其重要原因之一就是監督薄弱。為此，指導意見強調要建立健全事業單位績效考評、信息披露、社會公示和聽證等各項制度，加強審計和輿論監督。
按照指導意見要求，監督主體要多元化，由政府部門、中介組織、事業單位服務對象及其他社會公眾、媒體等多個主體，構成多元的監督體系。監督內容要更全面，一定意義上，與國家利益、人民群眾切身利益相關的事項都屬于監督范疇。監督方式要多樣化，在進一步完善政府部門行政性“硬”監督的基礎上，重點發展來自非權力部門的、非行政性的各種“軟”監督。比如，公立醫院在改革中建立了監事會，由出資人代表、醫院黨群主要負責人、職工代表、社會公眾代表組成，負責對醫院發展、運行等情況進行全面監督。有的地方把群眾滿意度作為評價公立醫院的重要因素，充分發揮人民群眾對醫院、醫生、護士、后勤的監督作用。
把握政策要求穩妥推進改革
指導意見明確規定，承擔行政職能事業單位改革要堅持政府機構限額和編制總額“兩個不突破”。如何做到既要“轉行政”，又要“兩個不突破”？一是嚴控范圍，二是重在整合，三是逐步消化
《瞭望》：地方反映，行政類事業單位改革中最大的難點在于“兩個不突破”，您如何看待這個問題？
張崇和：指導意見明確規定，承擔行政職能事業單位改革要堅持政府機構限額和編制總額“兩個不突破”。如何做到既要“轉行政”，又要“兩個不突破”？根據指導意見和配套文件精神，一是嚴控范圍，通過嚴格標準、嚴格審核、逐級備案，把這類單位控制在最小范圍。二是重在整合。部分承擔行政職能的，將行政職能剝離并劃歸行政機構；完全承擔行政職能的，調整為相關行政機關的內設機構；完全承擔行政職能且確需單獨設置的，按照精簡效能原則，盡量綜合設置。三是逐步消化。通過行政管理體制和政府機構改革中調劑出來的空額逐步解決，一時轉不了的逐步過渡。同時，要根據公務員法有關規定，扎實穩妥做好人員過渡工作。
《瞭望》：在實踐中，如何才能做到管辦分離？
張崇和：實行管辦分離，是指導意見提出的一個亮點，也是一個難點。如何實現管辦分離，一些地方和部門進行了理論和實踐探索。目前比較一致的認識是，管辦分離主要是指將不宜繼續由政府行使的職責分離出去，包括對事業單位人財物事等的具體管理；將必須由政府履行的職能保留下來并進一步加強和完善，包括制定政策法規、發展規劃、標準規范、監督指導和出資舉辦事業單位。同時，解決好分離出去的職能由誰承接和怎樣承接問題。實行管辦分離，主要包括兩個層面的目的。第一，使行業主管部門的主要精力放在加強面向全社會的行業管理上，為推動公益事業多元發展、公平競爭創造條件。第二，落實事業單位自主權，并確保公益屬性。
管辦分離是一項新的改革，實踐中有待探索。據初步了解，衛生領域進行了這方面探索，大體形成了四種模式。
一是北京模式，成立醫院管理局，作為衛生局下屬行政機構，負責管理市屬公立醫院，承擔出資人辦醫院的職責。類似的還有洛陽等。二是上海模式，成立申康醫院管理中心，隸屬于國資委，負責管理市屬公立醫院。類似的還有馬鞍山、昆明等。三是鞍山模式，成立公立醫院管理局，作為市政府直屬事業單位，負責管理市屬公立醫院，衛生局負責行業管理和業務指導。四是鎮江模式，即衛生行政部門履行出資人職責，類似的還有寶雞。這些模式哪一種好，存在哪些問題，還有待進一步研究。各地在這方面可以積極探索，大膽實踐。
《瞭望》：在未來的公益服務新格局中，如何促進社會力量的廣泛參與？
張崇和：指導意見提出，大力發展公益事業，形成提供主體多元化、提供方式多樣化的公益服務新格局。這是改革的一大亮點，充分體現了中央關于發展公益事業的新理念。大力發展公益事業，既要發揮政府主導作用，也要鼓勵社會力量廣泛參與，引入民間資本和市場機制，這樣才能實現政府包攬向多元發展的轉變，形成相互競爭、共同發展的局面。
要形成這樣的新格局，首先強調強化政府責任。要按照逐步實現基本公共服務均等化的要求，優先發展關系基本需求的公益服務，加快發展農村、欠發達地區和少數民族地區公益事業，縮小城鄉之間、地區之間公益服務水平差距，切實保障廣大農民和城市低收入群體就醫、上學等公益服務需求。其次，要鼓勵社會力量興辦公益事業。指導意見強調要完善相關政策，推進公平準入，對社會力量興辦公益事業的，在設立條件、資質認定、執業資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面，同事業單位公平對待。這些要求有利于社會力量舉辦公益事業，有利于擴大公益服務供給總量，滿足人民群眾多樣化多層次需求，還可以發揮民辦公益服務機構的“鯰魚效應”，促進事業單位的改革和創新。
與發達國家相比，我國社會力量興辦公益事業明顯不足。比如，據有關資料反映，在高等教育方面，美國民辦高校占60%，日本民辦高校占70%，我國民辦高校占28%；在醫療方面，澳大利亞民營醫院床位數占30%，新西蘭占50%，日本占65%，我國民辦醫院床位數僅占19%。從現實情況看，社會力量舉辦的公益服務機構與國家舉辦的同類機構相比，在工作效率、運營成本、服務意識等方面具有比較優勢。引入社會力量興辦公益事業，對政府舉辦的公益事業具有積極的競爭和促進作用。
同時，還要注意發揮市場機制作用，創造良好環境，鼓勵社會資本投資，推動相關產業加快發展。這既是滿足人民群眾多層次、多樣化需求的客觀需要，也是優化結構、拉動消費、擴大就業的重要途徑，還可以減輕公益服務壓力，有助于公益服務新格局的盡快形成。
《瞭望》：指導意見提出“堅持分類指導、分業推進、分級組織、分步實施的工作方針”。如何理解？
張崇和：“四分”工作方針是積極穩妥推進事業單位改革的基本要求。一要堅持分類指導。要對不同社會功能的事業單位進行分類改革、分類管理。二要堅持分業推進。分類推進事業單位改革不替代行業體制改革，而是要解決其共性問題、基礎問題和銜接問題。行業體制改革要按照既有的改革部署和領導協調機制繼續推進。三要堅持分級組織。中央主要負責指導全國分類推進事業單位改革工作，地方按照中央總體部署結合實際組織實施。省級黨委政府對本地區改革負總責。四要堅持分步實施。各地區各部門要在中央規定的改革步驟下，結合實際作出分步、先后和漸進的安排，確保穩妥推進。
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來源：《瞭望》新聞周刊 編輯：鄧京荊
