這次把全面深化改革的總目標聚焦到“國家治理”上，反映出著眼于整體性、系統性的改革新思維。與此相適應，財政改革也有了新認識、新思路和新舉措，充分體現出全面深化改革的新思維和改革的新力度。

一、對財政的職能作用有了新認識。

把財政定位為“國家治理的基礎”，這是在新的歷史條件下對財政的一種新認識。這種認識突破了傳統的經濟學思維和工具化思維。在現行學科門類中，財政學屬于經濟學的應用學科，對財政的理解長期以來僅局限于經濟學，一提到財政，就認為只是一個經濟問題。一提到財政政策就認為僅是經濟政策。這種局限性，使財政過度工具化，財政被視為政府政策工具箱里的類似扳手、鉗子之類的工具，憑著施政者的喜好，隨取隨用，隨用隨取，缺乏穩定性和權威性。這種過度工具化的產生，在理論源頭上與凱恩斯主義聯系在一起。在缺乏財政法治傳統的中國，過度工具化尤為突出。不言而喻，作為國家治理的基礎，財政過度工具化，意味著國家治理潛藏著公共風險。歐盟主權債務危機的發生就已經是一個證明。

順著“財政是國家治理的基礎”這個內在邏輯，財政的職能作用就不只是反映在經濟方面，而是體現在包括經濟、社會和政治等各個方面。在改革的決定中，明確提出財政既要在優化資源配置、維護市場統一方面發揮經濟職能作用，也要在促進社會公平方面發揮社會職能作用。這就是說，財政要把效率與公平有機地融合在一起，使二者有機結合。這無疑構成財政的另一種功能—政治保障功能。效率與公平的有機結合內含到財稅體制之中，民眾滿意了，社會和諧了，就表明這個財稅體制是科學的，國家長治久安也就有了制度保障。從改革角度特別強調“制度保障”，比過去常說的“財力保障”更具有法治、規范這樣的深層內涵，這也是財政作為國家治理基礎這個邏輯的自然延伸。

不難看出，對財政職能作用的這種新認識，為財政改革新思路做了扎實的理論鋪墊。