前二十年變遷：從“國家-單位保障制”走向“國家-社會保障制”
中國日報網中國在線消息：今年是改革開放三十年，在改革開放剛剛起步的時候，中國的社保體制處于一種怎樣的狀態？
鄭功成：1978年到1985年是中國社會保障制度變革前的準備階段，這段時間發生的很多改變雖然不能和后來的社保改革相提并論，但是的確做了一些相應的準備。比如國家重新設立民政部，主管全國社會救濟、社會福利、優撫安置等等，勞動部門的工作也開始恢復，這些都是非常重要的組織措施。民政部在八十年代中期是推動社保制度建設與改革的重要力量，勞動部門也密切關注原有的勞動保險在實踐中遇到的問題。
這個時期還有一個非常重要的變化，那就是個別地區開始嘗試改進傳統的國家-單位保障制度。當時經濟體制改革開始推進，在原有的單位保障制下，同時又加入了與效益掛鉤的因素，部分老國有企業日益難以承擔職工醫療費負擔和養老負擔，而新成立的國有企業則相對輕松，因此一些國企開始嘗試讓職工分擔部分醫療費用，一些地方的某些行業則對職工的退休費用進行統籌。這些試驗在當時被認為是直接損害了職工權益，但是它揭示了原來的國家-單位保障制已經難以為繼，需要尋找一條新的出路，這就是國家-社會保障制。
新京報：這個改變是怎樣完成的？
鄭功成：從1986年開始，中國社保制度開始進入真正意義上的改革年代。1986年有幾件大事發生，第一是在“七五”計劃中首次提出了社會保障這一概念，而且單獨設章節闡釋了社保的改革與社會化的問題。此外，那一年國務院還頒布了《國營企業實行勞動合同制暫行規定》和《國營企業職工待業保險暫行規定》，前者明確用合同制取代“鐵飯碗”，并且規定工人的退休養老實行社會統籌；后者雖然在當時并未成為真正有效的失業保險制度安排，但是它確實是為了滿足企業破產和職工失去工作時對失業期生活保障的需要，因此具有制度創新的意義。第三，那一年勞動人事部頒發了一個規定，強調外資企業必須繳納中方職工退休養老基金和待業保險基金，這實際上已經消除了社保單位化的烙印，這些變化都預示著國家-單位保障制已經走到了盡頭。
但是我們應該看到，這些改革均與當年的國企改革密切相關，它們是為國企改革配套，是被動的，本身是沒有目標的，這種情況延續到了九十年代末期。但是從世界經驗來看，社保制度必須成為獨立的制度安排，不應該為某項改革配套。
新京報：經濟學家吳敬璉說過，1993年中共十四屆三中全會就決定建立“全覆蓋、多層次”的新社會保障體系。可是十幾年過去了，由于遇到了各方面的重重阻礙，這項極其重要的社會基礎設施至今還沒有建立。在你看來，難產的主要原因是什么？
鄭功成：這個關鍵是理念不清，就是社會保障到底是要社會公平還是要效率。九十年代中期我們確立了市場經濟的取向，市場經濟無疑講效率優先，這個原則也被不恰當地體現在社會保障政策上，從而在社會保障改革中很難去談公平、普惠這樣的問題。
