關于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào),是我國經(jīng)濟社會發(fā)展存在的突出矛盾,是全面建成小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化必須解決的重大問題。改革開放以來,我國農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但是,城鄉(xiāng)二元結構沒有根本改變,城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)。根本解決這些問題,必須推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

——習近平:關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明

影響農(nóng)民的五個政策突破

1、允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓

《決定》摘錄:建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。

點評:建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,這是一個重要的制度變化,但要真正實現(xiàn)土地自由流轉(zhuǎn),恐怕還沒那么快。——北京大學國家發(fā)展研究院、中國經(jīng)濟研究中心教授黃益平

2、農(nóng)民的土地權益

《決定》摘錄:穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下,賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

點評:《決定》準確把握了社會主義法治國家的平等發(fā)展權問題、市場經(jīng)濟核心的產(chǎn)權問題,使我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進入一個新時期。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,顯示了土地制度改革的一個方向。——中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英

3、農(nóng)民財產(chǎn)性收入怎么增加?

《決定》摘錄:保障農(nóng)戶宅基地用益物權,改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。

點評:無論是抵押、租賃還是買賣,宅基地的使用權能否做到完全交割?從眾多案例看,這個使用權的買賣是失效的。城里人拿不到農(nóng)民宅基地的真正使用權,即使買了也拿不到。《決定》出來之后,真正落實到具體的實踐中,要看司法層面根據(jù)什么判定。——三農(nóng)問題專家、中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院院長溫鐵軍

4、城市落戶放開了

《決定》摘錄:全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規(guī)模。

點評:戶籍的改革,對于小城市應該是全面放開,小城市將來不需要限制戶口,中等城市有序放開,大城市合理確定落戶條件,特大城市可能需要嚴格控制。對中國戶籍制度改革能夠做到這樣也是不錯的,并且是一個很大的社會問題,可能需要穩(wěn)步的推進。——中歐陸家嘴國際金融研究院副院長劉勝軍

5、社保體系城鄉(xiāng)對接

《決定》摘錄:把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系,在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。

點評:這是非常好的制度設計,著眼于人的可持續(xù)發(fā)展,解決農(nóng)村人口進城后的問題,對于他們身份轉(zhuǎn)變后的利益和待遇有一個兜底保障,逐漸消除城鄉(xiāng)二元結構形成的不公平。——中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授段成榮

人民論壇編輯部整理

新型城鎮(zhèn)化如何破題?城鄉(xiāng)一體化如何真正實現(xiàn)?土地制度改革怎么推進?《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已正式公布,有諸多相關點。主要包括:

四位一體的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”確定了城鄉(xiāng)一體化建設的新方向

此次十八屆三中全會,在總結過去發(fā)展經(jīng)驗的基礎上,提出城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙,必須建立新機制,形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系,讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。從單純關注“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”,到“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”;從“以工補農(nóng)”到“以工促農(nóng)”,“工農(nóng)互惠”,把工農(nóng)放在更平等的地位上來看,城鄉(xiāng)關系從“以城帶鄉(xiāng)”到“城鄉(xiāng)一體”,更完成地表述了城鄉(xiāng)關系。

四位一體的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”確定了城鄉(xiāng)一體化建設的新方向。以工促農(nóng),就是讓工業(yè)促進農(nóng)業(yè)發(fā)展,為農(nóng)業(yè)提供更多的資源和技術,帶動農(nóng)業(yè)更好更快的發(fā)展。以城帶鄉(xiāng),應該是讓更多的農(nóng)民進城,帶動農(nóng)村的發(fā)展。工農(nóng)互惠,就是農(nóng)業(yè)的發(fā)展與升級換代,同樣也能讓工業(yè)帶來更大的發(fā)展,他們的關系是互惠的,并不是單一的工補農(nóng)問題。城鄉(xiāng)一體,是糾正過分地發(fā)展城市導致的鄉(xiāng)村衰敗,城鄉(xiāng)其實是連在一起的,要把二者放在一起來配置資源,不存在消滅鄉(xiāng)村建設城市問題。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展,共同繁榮。

“破除城鄉(xiāng)二元結構”需要中央和地方加大對“三農(nóng)”的財政投入,推動農(nóng)村綜合改革,將城鄉(xiāng)作為一個有機的發(fā)展整體進行規(guī)劃和整治,大力開展農(nóng)村基礎設施建設,將公共服務向著城鄉(xiāng)均等化的目標發(fā)展,農(nóng)民的收入不斷增加,生活質(zhì)量不斷改善,城鄉(xiāng)一體化建設逐步展開。

剝離戶籍掛鉤政策,這是農(nóng)民工融入城市的基礎制度

讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果,首先必須改變二元戶籍制度,讓進城農(nóng)民享受平等的公共品服務。破除城鄉(xiāng)二元結構,讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程意義重大。未來應該采取各種措施,加快農(nóng)民工融入城市。應盡快實行居住證制度,剝離戶籍掛鉤政策,這是農(nóng)民工融入城市的基礎制度。雖然戶籍制度的作用在弱化,然而由于就業(yè)、社會保險、醫(yī)療保障、子女教育、社會福利、住房保障等與戶籍緊緊捆綁在一起,讓沒有城市戶口的農(nóng)民工在享受公民權利上遭遇了排斥性,戶籍不僅增加了農(nóng)民工在城市生存和發(fā)展的成本,同時也因其所內(nèi)含的不平等因素使得進城農(nóng)民工難以融入城市社會,甚至帶來市民化的中斷。尤其是大都市,北京、上海、深圳、廣州每個城市都有上千萬的農(nóng)民工,因此這些地方,戶籍制度的改革相對比較困難,但完全可以實行居住證制度,使那些有穩(wěn)定工作與收入的農(nóng)民工,盡快縮小與戶籍人口的公共服務差距。

其二是應把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障房體系。如果農(nóng)民工要真正融入城市,一定要有居住場所。而目前農(nóng)民工在城鎮(zhèn)有房比率不到1%, 60%自己租賃,49.8%的農(nóng)民工住在集體宿舍。農(nóng)民工由于收入低,租住城中村等“臟、亂、差”地方。如果不解決農(nóng)民工在城里住房問題,農(nóng)民工在城市難有安身之所,城鎮(zhèn)化就成為一句空話。

此外,應把農(nóng)民工子女納入城鎮(zhèn)教育體系。1億多農(nóng)民工,4500多萬留守兒童。如果不解決留守兒童問題,農(nóng)民工也難以融入城市。再者,應解決農(nóng)民工的醫(yī)療社保服務問題。新農(nóng)合如何讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)看病是一個大問題,應該讓農(nóng)民工享受到城市居民同等的醫(yī)療衛(wèi)生公共服務。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,還需要實質(zhì)性政策來推動

城鄉(xiāng)一體化建設需要有配套的土地制度改革,實現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權、同利”,應該建立類似的土地交易機制,使農(nóng)民分享城市化過程中的土地增值收益,使進城農(nóng)民獲得創(chuàng)業(yè)資本,這樣的城鄉(xiāng)一體化建設才是可持續(xù)的,才能夠促進農(nóng)民收入的不斷增長和生活水平的不斷提高。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場其實已提了數(shù)年,尤其是上屆三中全會,對土地政策邁出的步子很大,如給予農(nóng)民長久的承包土地權等。時光已過去五年,目前的確權頒證工作還沒有完全解決,最新的一號文件相關部門給出的時間是五年,可見這個工作在實際執(zhí)行過程中面臨的難度之大。如何真正落實建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,還需要更多的實質(zhì)性政策來推動。有關農(nóng)村非農(nóng)建設用地能否真正做到同地同權同利,雖然各地已進行了諸多試點,但如果沒有全國性的綱領性文件,城鄉(xiāng)統(tǒng)一還會繼續(xù)爭論下去。

目前我國數(shù)量龐大的農(nóng)村集體建設用地普遍存在利用不合理、效率低下等問題。由于各種嚴格的限制,農(nóng)民的承包地、宅基地、住房不能作為資本流動,很難帶來財產(chǎn)性收入。但現(xiàn)實情況卻是農(nóng)村集體建設用地隱形市場活躍,違法用地屢禁不止,用地流轉(zhuǎn)權利缺乏可靠保障。如何打破堅冰,讓農(nóng)民在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過程中也能夠真正受益,需要進一步改革。

賦予農(nóng)民集體土地的處置權、抵押權和轉(zhuǎn)讓權

目前官方界定的農(nóng)民財產(chǎn)權利主要包括農(nóng)民的土地承包權、宅基地使用權、集體資產(chǎn)受益權。遺憾的是,目前農(nóng)民的這個財產(chǎn)權利受到各種約束,真正給農(nóng)民帶來的收益很小。比如以農(nóng)村建設用地來看,我國所有城鎮(zhèn)建設用地是2.5億畝,給城鎮(zhèn)居民帶來巨大的財產(chǎn)收益,農(nóng)村的非農(nóng)建設用地其實也有2.5億,但給農(nóng)民帶來的收益極少。農(nóng)民目前的整體收入中,來自財產(chǎn)權利的收入不足3%。由于各種制度障礙,農(nóng)村巨大的土地資產(chǎn),目前基本上處于沉睡狀態(tài),給農(nóng)民帶來的財產(chǎn)性收入很低,這和農(nóng)民擁有的巨量財產(chǎn)其實是不相適應的。

三中全會決定提出要加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利,推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置,完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。這個內(nèi)容也是此次決定三農(nóng)方面最大的亮點。農(nóng)民在農(nóng)村的房子讓老鼠住,自己在城里打工卻只能住老鼠窩。農(nóng)民的宅基地、承包地不能進行抵押貸款,城市資金進入不了農(nóng)村,農(nóng)村只能陷入衰落之中。

賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利,就應該打破目前的各種障礙,讓農(nóng)民的財產(chǎn)真正為農(nóng)民帶來收益。農(nóng)民擁有的最大的資產(chǎn)是土地,通過確權頒證,應該允許農(nóng)民進行抵押貸款,進行出租轉(zhuǎn)讓。應該逐步縮小征地范圍與面積,允許農(nóng)民帶地邁向工業(yè)化與城鎮(zhèn)化。

破除單向的抽水機體系,引導城鄉(xiāng)要素的平等雙向交流

城鄉(xiāng)二元結構是目前制約我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙,也是我國城鄉(xiāng)差距愈拉愈大的主因,這種制度不但使城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素交換不平等,而且形成一個巨大的抽水機系統(tǒng),單向地把農(nóng)村生產(chǎn)要素抽向城市:農(nóng)村大量的資金通過郵政儲蓄及設在農(nóng)村的金融機構網(wǎng)點輸向城市,而農(nóng)村居民因為主要財產(chǎn)承包地與宅基地難以進行抵押從而很難得到金融貸款;農(nóng)村每年大量的土地被低價征收用于工業(yè)與城市建設,而給予農(nóng)民的補償卻極低。目前巨大的城鄉(xiāng)公共品服務“勢差”更加劇農(nóng)村寶貴的人力、物力、財力大量單向地流入到城市。農(nóng)村失血比造血多,長此以往,只能造成城市畸形繁榮,農(nóng)村陷入衰落。必須在制度上進行探索,讓城鄉(xiāng)要素平等交換,城鄉(xiāng)互動,實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙重循環(huán)反復的鏈接,讓城里的人力、物力、財力也能夠向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移,從而真正地實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化夢想。

編輯 黃適